城市流动儿童教育政策的困境与建议.pdf
何炳乾+贾冰+许蕊
[摘要]当前我国城市流动儿童由于受到户籍、家庭状况、居住环境等因素的限制，正在成为城市中的弱势群体之一。城市流动儿童的困境主要表现在他们无法与拥有城市户口的儿童享有平等的受教育权。当前我国城乡二元户籍制度和城市教育资源分配不公是造成城市流动儿童教育困境的主要原因，应通过户籍制度改革和拓宽义务教育供给渠道等加以缓解。
[关键词]流动儿童；教育政策；城市
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.122
随着我国流动儿童人数的不断激增，随之而来的社会问题也不断突出，从1996年起，我国政府先后出台了一系列关于解决流动儿童问题的针对性政策文件，如《流动儿童就学暂行办法》（1998年）、《特殊人群计划免疫工作管理方案》（1998）、《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（2003年）等，并将解决流动儿童问题作为一项长期工作，纳入《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》中。这些政策文件，主要集中在改善流动儿童在义务教育阶段的不利状况，形成了目前“流入地政府管理为主，全日制公办中小学接受为主”的“两为主”的基本政策框架。
1 流动儿童教育现状
学校对于儿童来说，是除家庭之外第二个重要的社会化场所。因此无论是学术界，还是管理界都有许多关于流动儿童与学校关系的研究，这些研究主要集中在学校教育方面，包括民办学校教育资源和存在合理性问题，公办学校和民办学校的教育资源差异，以及影响流动儿童入学因素等。同时，对于流动儿童学校生活的适应性问题还存在大量的研究，比如流动儿童学习的适应性、公办学校流动儿童师生关系等方面。
国家现行政策规定流动儿童入学以“流入地政府管理为主，全日制公办中小学接受为主”，但由于在政策执行中的种种困难和问题，大部分的流动儿童仍然就读于民办学校。尽管民办学校的学校条件简陋，提供的教育质量也着实令人担忧，但由于它易进易出、收费较低、收费方式灵活等特点受到不少流动儿童家庭的欢迎；同时无论是学术界还是管理界都基本形成共识，即开办民办学校是应对流动儿童入学难最经济、最快速的解决措施。
虽然国家现行政策规定流动儿童入学以“流入地政府管理为主，全日制公办中小学接受为主”，但就目前而言，我国建立在以行政区划分为主的公共财政体制基础上，与生产力发展水平密切相关的义务教育公共财政政策、不合理的城乡分离的户籍政策，以及相应的尚待完善的教育法规，都不可避免地在一定程度上影响到流动儿童受教育权的享有。以义务教育阶段为例，义务教育阶段的经费，主要由地方政府负担，义务教育资源也是按户籍分配的。外来流动人口子女因为没有流入地的户口，无法享受由流入地政府财政负担的教育经费，而这些人员户籍所在地政府又不愿划拨经费，于是，造成了教育费用和资源的真空。加之地方经济利益、政策制定者的认识水平等因素的影响，使得国家政策要求越来越高，地方反映执行政策难度越来越大。
受教育权是目前流动儿童权利缺失最为明显，也是最为突出的一部分。杜文平在对北京市流动人口子女义务教育的现状进行研究时指出“我国目前对流动儿童受教育权的法律依据太少，而且条文过于模糊不清，不具备真实有效的可操作性”。尽管流动儿童有机会享受到流入地公办学校提供的教育条件，但由于种种原因流入地公办学校仍不能满足流动儿童的就学需求，即使有机会，也是建立在交纳一定数量的赞助费或借读费基础上的，这就造成一部分学生，因为家庭经济承受能力有限或家庭经济情况不好而导致失学或辍学。此外，还有部分适龄的流动儿童由于各种原因失学在家。总之在流动儿童中，很大一部分人无法享受到法律所赋予公民的受教育权，也无法获得平等的受教育计划，这对他们未来的发展极为不利，造成的后果就是，流动儿童受教育程度低下，不断重复着父辈的生活轨迹，传递着贫困，有可能成为严重的社会隐患。
面对流动儿童受教育方面政策、制度和法律方面缺失的问题，众多学者及专家也提出了，诸如：流动儿童义务教育“教育券”“教育卡”制度、改革户籍制度为基础的义务教育体制、加大财政投入、开放城市公办学校、取消一切不合理收费、流入地和流出地政府联手合作；规范打工学校；合理配置国有公共教育资源等对策和建议。尽管各种对策、建议已经较为细致深入，可行性已大大提高。但是，对于今后政策、制度、法律规定的影响和引导仍然是个疑问。
2 城市流動儿童教育政策现状分析
2.1 户籍制度
尽管近年来，越来越多的农民工子女学校成立，但是随着进城农民工数量的增加以及一些城市户籍的开放，越来越多农民工子女跟随父母进入城市，而城市中的中小学数量十分有限，难以满足这一群体的就读需求。并且城市农民工子女转学时面临高价的“赞助费”也使得很大一部分流动儿童家庭不得不做出辍学的选择跟随父母身边，无法享有进入学校学习知识的机会。
刘国鑫在《户籍制度对城市农民工子女教育的影响》一文中，从户籍制度的角度对我国城市农民工子女教育问题进行了分析，他认为，由于我国二元户籍制度的存在，使得城市农民工子女在入学机会、教育经费、教育稳定性等方面都得不到均等的保障，从而对教师教学和学生学习都产生了不利的影响。
2.2 教育的公平性
同本地的城市儿童相比，流动儿童不能顺利进入流入地的中小学就读，包括无法正常入学、超龄入学现象严重等。入学门槛过高使得很多流动儿童无法如城市儿童一样顺利进入流入地学校进行学习，有关部门要求出示各种烦琐的文件，导致很多流动儿童父母无法在规定时间内提供完整的证明文件，使流动儿童错失上学机会。
这种长期的不平等现象会给流动儿童带来严重影响，不利于流动儿童的心理健康，他们容易形成自卑感，会使他们形成对自身的错误评估以及对自己未来错误的预期，造成不健康的心理状态，从而影响他们的学业以及日后的成长过程。长远来说，与城市儿童相比，流动儿童成绩普遍较差，加之家庭教育的相对缺失，他们学历普遍偏低，易成为新一代的农民工。
3 解决城市流动儿童教育政策建议
3.1 进行户籍制度的改革
政府及相关部门应当促进流动儿童义务教育户籍制度改革，尽管流动儿童教育问题越来越被社会所重视，但户籍制度依然没有与其他社会福利脱钩，户口依然是流动儿童平等就学的主要障碍。要想真正缩小流动儿童义务教育的不均等，促进流动儿童的教育公平，单纯地触动户籍制度本身是远远不够的。逐步取消户籍制度对教育领域的限制条件，这对缓解流动儿童义务教育方面有着很大的帮助。附加在户籍制度上的种种限制条件和制度是我国一切不平等的主要来源，而户籍与教育之间的捆绑关系也正是流动儿童义务教育不均等的主要来源，时至今日，我国的户籍制度早已经不是其当初的样子，它实际具备的功能已经远远超出了户口所应具备的功能。
3.2 加强与促进教育公平，使义务教育的供给途径多元化
公立学校理应成为吸收流动儿童就学的主要途径。2001年颁发的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》则明确强调要以流入的当地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，通过多种途径依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。并且应大幅度减少甚至取消公立学校所谓的“赞助费”，彻底消除流动儿童进入公立学校的物质门槛，同时建构公立学校内部的无差别、无歧视、人人平等的良好教育环境，打消流动儿童进入公立学校的心理门槛。流动儿童回归公立学校教育不仅有利于流动儿童的身心健康发展，也有利于促进流动儿童的社会适应性，更重要的是有助于培养城市学生对流动儿童宽容、接纳的态度，促进他们对文化差异性和多元化的包容和理解。另外，对于非公办学校的建立来说，政府也应鼓励发展并为其提供制度化的发展空间，规范教育标准，提高教育质量，监督教育成果。
4 思考与总结
流动儿童教育问题的产生暴露了我国在教育制度、政策及社会观念等方面存在的问题，反映了城乡差异化管理机制的弊端，说明我们的基础教育并没有以学生为中心、以人为本。解决流动儿童的教育问题需要政府社会管理观念的变革，需要挑战传统的教育体制。首先，要挑战属地管理的教育体制，逐步以常住人口管理取代属地管理的教育体制。要认识到流动儿童的发展与成长关系到城市长远的整体发展水平，各级政府应逐步将常住人口也纳入日常工作中，特别是在基础教育方面，要顾及流动人口子女的教育问题，对他们的受教育权利进行维护。其次，要改革义务教育财政体制，省市一级政府应确保流动儿童教育经费的投入。再次，要加强对农民工子弟学校的扶持和监管，农民工子弟学校的存在满足了流动儿童教育的需求，并且是在我国教育资源分配不均衡条件下对基础教育环节的有益补充，但是民办学校由于条件限制办学质量有待提升，且合法地位获得较为艰难。农民工子弟学校的存在不会对正常教育秩序产生动摇，作为城市政府，应该认识到民办学校的重要性，赋予这些社会力量参与基础教育的资格，对他们加以政策和资金的扶持，使他们更多地发挥有益作用。最后，需要我们社会观念的改变，不能以歧视的思维对待流动儿童的教育问题，要保障儿童接受义务权利。
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