雾霾前端治理获得重视 煤炭清洁利用速度加快

柳第

[摘 要]雾霾是当今社会共同关心的环境问题，而以煤炭为主的能源结构是导致雾霾污染的重要原因之一，为了解决这一问题，我国必须加大煤炭清洁化利用的力度，采取法律手段对煤炭清洁化利用进行规制，以促进雾霾问题的有效解决。

[关键词]雾霾；煤炭清洁化利用；法律规制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.03.227

2013年，“雾霾”成为年度关键词。时至今日，雾霾污染程度也是十分严重。雾霾不仅诱发了各类身体疾病，而且对社会的生产和生活也造成了重大影响。因此，雾霾治理成为全社会共同關心的问题。

1 雾霾的概念及成因

1.1 雾霾是什么

雾霾，是雾和霾的组合词。雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统。霾，有别于雾，是一种灾害性天气现象，是大量极细微的干尘粒等均匀地漂游在空中，导致空气透明度下降，能见度小于10千米。雾霾天气是一种大气污染状态，雾霾是对大气中各种悬浮颗粒物含量超标的笼统表述，尤其是PM2.5与能见度显著相关，被认为是造成雾霾天气的“元凶”。

1.2 雾霾的成因

1.2.1 汽车尾气的排放

随着我国经济的发展，居民的生活水平显著提高，全国汽车购买量急剧上升，而汽车尾气中含有的氮氧化物、硫氧化合物和颗粒物经过化学反应最终会形成雾霾。因此，汽车尾气的排放是造成雾霾污染的原因之一。

1.2.2 城市建设增加的扬尘

我国的城市化建设不断发展，城市建筑物及道路的施工往往会产生大量扬尘悬浮在空中，导致近地面粉尘浓度增加，加剧了雾霾污染程度。

1.2.3 以煤炭为主的能源消费结构

“多煤、少油、缺气”是我国能源结构的基本国情。在我国常规能源中，煤炭占87.4%。工信部文件显示，全国烟粉尘排放的70%、二氧化硫排放的85%、氮氧化物排放的67%都源于以煤炭为主的化石能源利用。从数据上来看，以煤炭为主的能源消费结构是雾霾形成的主要原因。但是由于以煤炭为主的能源消费结构在相当一段时期内难以发生根本改变，减少煤炭消费不能从根本上解决我国的大气污染问题，因此对煤炭的清洁化利用才是雾霾污染的治理之道。

2 我国煤炭清洁化利用现状及问题

2.1 什么是煤炭清洁化利用

煤炭清洁化利用是以提高煤炭资源的利用效率和减少对自然生态环境的污染为宗旨，对煤炭进行生产、加工、燃烧、转化，并对有害的排放物质进行控制。煤炭清洁利用包含了三个方面：煤炭使用前的洁净利用技术；煤炭利用过程中的清洁利用技术；煤炭燃烧之后的烟气净化技术。

2.2 我国煤炭清洁化利用现状

目前，我国煤炭清洁高效利用成为国家科技发展的重点方向。2015年4月，国家能源局印发了《煤炭清洁高效利用行动计划（2015—2020年）》，计划明确了未来5年我国煤炭清洁高效利用的七大重点工作。国家在改造传统煤化工产业、开展煤炭分质分级梯级利用以及污染物控制等方面给予了支持，这使得我国煤炭清洁化利用取得了一系列重要成果。但总体而言，煤炭清洁化利用仍有待进一步发展和提升。

2.3 我国煤炭清洁化利用的问题

2.3.1 技术上存在的问题

煤炭清洁化利用技术，主要包括煤炭加工技术、煤炭高效洁净燃烧技术和煤炭转化技术等。相对于发达国家，我国煤炭清洁化利用技术起步较晚，在一些大型选煤、型煤关键设备上，我国仍然需要从国外引进技术，并且自身的核心技术发展水平还不够成熟，这些都限制了煤炭清洁化利用技术的推广使用。

2.3.2 管理上存在的问题

一方面，政府各部门之间互相推诿，缺乏对污染企业的有力监管；另一方面，地方保护主义普遍存在，政府部门为增加当地财政收入，在发现污染企业的违法违规行为后，也会选择对这些行为视而不见。

2.3.3 立法上存在的问题

首先，立法理念上，我国在追求经济效益的同时注重环境利益，当经济利益与环境利益冲突时往往选择以经济利益为重；其次，法律条款过于抽象，具体性条款较少，增加了执法的难度；其次，法律体系不完善，《煤炭法》《电力法》等与煤炭消耗相关的法律对煤炭利用的规定几乎没有；最后，环境执法部门处于弱势地位，受到同级政府和上级环保部门的双重领导，执法权限受限。

3 煤炭清洁化利用的法律规制

3.1 技术上： 加强煤炭清洁化利用的政策支持及正向激励

为了推进煤炭清洁化利用工作，在对相关违法行为进行严厉规制的同时，也需要在煤炭清洁化利用政策上给予企业大力支持，这有利于增强煤炭企业采用煤炭清洁技术的积极性和主动性。另外，为了煤炭清洁化技术的开发，政府可以提供适当的技术财政补贴，以支持企业对煤炭清洁化技术的研究。

3.2 完善并加强政府监管的法律义务

不断加强政府对煤炭行业的监管，坚决履行自己的监管职责，落实相关制度政策的执行与实施。一方面，监督企业是否严格按照规章制度作业；另一方面，调查企业在煤炭利用过程中是否造成了大量的环境污染。另外，当发现企业的违规操作和严重污染行为时，要对其按照相关法律制度进行严厉处罚，从罚款到行政许可、行政拘留、吊销营业执照等，以促进整个煤炭行业的持续健康发展。

3.3 立法上：树立正确立法理念，完善相关法律法规

3.3.1 树立以环境利益为核心的可持续发展理念

《环保法》第一条规定：为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。然而，在实际的煤炭清洁化利用中，制定的相关法律制度和政策都强烈表达了对经济效益的追求，执法人员往往会选择经济利益为重，忽视环境保护，这导致相关的法律制度无法发挥作用。因此，无论是国家、政府、执法人员都应该树立以环境利益为核心的可持续发展理念。endprint

3.3.2 修訂、完善法律法规，使法律规制条款具体化

我国煤炭清洁利用法律制度中抽象性的条款过多而具体性条款过少。具体性条款的缺乏，增加了执法难度，使法律法规难以实现预期效果。因此，要不断修订完善各种法律法规，使规制条款更加具体、更加细化。这既有利于政府的监督与管理，又有利于执法人员根据法律条文切实执法。

3.3.3 完善相关法律政策体系，推动各法律部门之间的协调运作

《煤炭法》作为规范我国煤炭利用的基本大法，应对煤炭开采、流通及利用的各个方面进行系统的规定，但该法仅规定了关于煤炭开采、运输及经营等问题，未提及煤炭的利用问题。同时，《电力法》等与煤炭消耗相关的领域也丝毫未提及煤炭利用的问题。因此，立法机关应完善相关法律政策体系，并且推动各法律部门之间的协调运作。

3.3.4 提升执法部门执法权力，改善执法部门弱势地位

《环保法》没有赋予部门足够的权限，执法部门受限于地方保护主义，导致法律难以得到贯彻实施。因此，在立法中应扩大执法部门的权限，提升执法部门的地位。

4 结 论

煤炭作为产业发展的重要能源，也是引起雾霾的主要原因之一，推动煤炭清洁化利用成为解决雾霾问题的重要手段。煤炭清洁化利用一方面需要技术支持，另一方面也需要法律对其进行规制。我国必须积极完善相关的法律法规，颁布有针对性的政策方针，并落实好法律制度的执行，从而不断促进我国煤炭清洁化利用的发展，促进我国雾霾治理问题的有效解决。

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