....就此而言,\"三权分置\"政策充其量也只是给那些已经存在的实践...

王露

[摘 要]随着城乡一体化、农业现代化的快速发展，农村土地就出现了所有权、承包权、经营权“三权分置”的现象。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对土地产权制度改革做出新的部署，但三权分置政策的实施仍然存在问题和挑战。所以文章主要针对四川省三權分置政策的实施进行讨论，阐述其实施的含义和意义，对三权分置政策实施的现状及遇到的瓶颈进行分析，并针对此提出相应的对策和建议。

[关键词]三权分置；实施的瓶颈；农村土地制度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.13.074

实行农村土地三权分置政策旨在坚持农地集体所有制的前提下稳定农地承包权、放活土地经营权，从本质上来看是对土地生产力发展的土地关系的变革，将对土地生产力的发展产生巨大推动作用。因此三权分置政策涉及亿万农民的切身利益，认真贯彻落实三权分置政策有助于解决好“三农”问题，有助于为土地产权制度改革指明方向。四川省自古以来就是个农业大省，拥有较多的农村土地资源，但是却存在着土地“三权分置”政策贯彻和实施不理想的困境，所以本文针对四川省三权分置政策的实施现状及遇到的瓶颈进行分析，并提出相应的意见和措施，以妥善处理三权关系，推动现代农业的发展，不断丰富和拓展三权分置的具体形式。

1 三权分置政策的含义及意义

1.1 三权分置政策的含义

所谓的三权分置，实际上是在坚持我国土地所有制的基础上将土地承包权和经营权的分置，具体是指土地所有权、承包权和使用权三者的分离。学者对土地承包权和经营权的权利内容作如下界定和划分：土地承包权包括占有权、收益权、继承权、退出权、承包地位维持权、分离对价请求权。土地经营权包括占有权、处分权、收益权、使用权。

从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的政策目的看，对承包权与经营权进行政策上的分离，对两项权利分别赋权：承包农户对承包土地享有承包权即占有、使用、收益和流转权，经营农户对所流入的土地的经营权拥有抵押权和担保权。

承包权应主要包括承包地位维持权、分离对价请求权、征收补偿获取权、继承权、退出权等，经营权则主要表现为对承包地的自主生产经营权和对经营权进行抵押、入股等处分的权利。

1.2 三权分置政策的意义

农村土地制度改革是解决“三农”问题的重中之重，因此认真贯彻落实三权分置政策的实施有助于协调各方利益关系，推动产权结构的调整，调动农民的生产积极性，最大限度提高农村土地利用率，从而加速农村土地的流转，增加农民收入，促进经济又好又快发展。

2 三权分置政策的实施现状及瓶颈

2.1 农民缺乏三权分置的意识

目前大多数农民对三权分置的认识不够，领导者也忽视三权分置在农村土地制度改革中的重要作用，整体缺乏通过三权分置促进农业生产的观念和意识。年事较高的农民普遍希望通过种植自己生产经营土地从而取得收入以满足生活需要。大多数农民也由于受教育程度较低，欠缺对新知识新事物的权衡和理解的能力，坚守固有的认知，很少将土地流转出去，从而影响了三权分置政策的实施效果。在一些生活水平不高的村庄，网络并没有做到完全普及，因此农民缺乏通过互联网了解新政策的渠道和平台。在调研中也发现部分领导者也对三权分置政策缺少透彻的认识，对三权分置的具体形式、目的意义、运行机制等内容了解不全面。通过走访农民也了解到，部分领导者并没有主动落实实施三权分置政策，也缺乏对政策的普及与宣传，从而导致农民也缺乏三权分置的观念。

2.2 三权分置制度体系不健全

多数村镇在进行土地流转时由于缺乏相应具体的运行机制引导，导致土地流转不规范，从而影响土地流转效率，因此贯彻落实三权分置政策，需要建立完善相关的制度体系。村镇政府缺乏与土地流转有关的具体部门与机构，也没有同村镇制订具体的三权分置实施方案和方针为土地政策指引方向以保证其顺利合理进行。同时各级政府没有紧密联系在一起形成一个整体建立相应机制从而导致形成断层，影响了流转信息的正常传递，降低了信息的有效性。

2.3 土地流转信息欠缺

各地土地流转存在欠缺有效流转信息的问题，从而导致多数农民无法更好地将空闲的土地流转出去。很多地区没有建立土地流转中心或有效的土地流转市场，农民获得土地流转信息的方式大多仅仅通过企业或机构的主动直接沟通获得，这种单一的获得信息方式会直接影响到土地流转的效果。村民与用地企业沟通的次数、沟通的效果及合同的内容等也会影响到村民获得信息的数量和质量，因此土地流转信息市场的建立和完善也对贯彻落实三权分置政策发挥着关键的作用。

2.4 地理环境因素限制

四川省地形西高东低，大致西部为高原山地，海拔多在4000米以上；东部为盆地丘陵，海拔多在1000—3000米，由于地形复杂、地势有较大落差，四川整体的地理环境较为复杂，导致高原山地以及有地势落差的土地流转会因此受到较大程度的限制，极大地降低了高原山地地区的土地利用率。一些偏远的地区，由于距离中心城镇的距离较远，从而用地企业选择的机会较少，限制了当地土地流转更好地发展，影响了三权分置政策的实施效果。

3 三权分置政策实施瓶颈的对策与建议

3.1 加大三权分置政策的宣传和普及力度

为加大群众对三权分置政策的了解程度，促进该政策的认真贯彻落实，各级政府机构应当加大力度对三权分置的宣传普及，让农民更加深刻地认识该政策的含义、目的及意义，提高他们土地流转的积极性，以稳定农户承包权、放活土地经营权。同时政府可以邀请相应的专业指导人员定期对农户进行合理的指引和指导，以期丰富和拓展三权分置的具体形式。各级政府应切实将土地制度改革放到日程上来，正确运用三权分置理论指导改革实践，尽己所能发挥产权的激励作用，提高经济效益，促进经济可持续发展。

3.2 建立完善三权分置的相关制度体系

三权分置政策的顺利实施离不开各级政府的积极支持和制度体系建设，同时需要各村镇政府一同合理规划建立三权分置具体实施方案，如四川崇州主要实行农村土地承包经营权股份合作社制度，合作社社员以土地入股，聘请专人管理，公司订单种植，在这种制度体系下提高了粮食规模化种植效益。各级政府也应当完善与土地流转有关的部门与机构，如完善国土资源机构科室建设，细化其职能以提高行政管理能力。在制度运行过程中风险问题也是不可忽视的问题，相关政府可以与合适的保险公司取得联系，针对在土地流转中可能遇到的租金风险问题进行协商，并与农户签订保险协议，建立有效的风险防范制度来保障农合的切身利益，协调各产权主体间的利益关系，从而提高农户的参与积极性。为了保障土地流转公平公正进行，政府机构也应当健全土地流转信息公示制度，让各项工作都在阳光下进行，促进土地流转市场健康发展。

3.3 加快建立土地流转市场服务体系

土地流转信息的合理利用程度对于农户土地流转效率的高低有着直接的影响，因此加快建立土地流转市场服务体系是各地落实三权分置政策亟待解决的首要问题。各级政府应一同建立土地流转服务平台，并注重在各乡镇建立完善土地流转中介服务机构，完善流转信息库供农户进行信息获取、咨询鉴证、土地评估等。另外各地区应当完善土地流转网，为农户提供最新有效的流转信息供其参考，同时也降低了看地交易成本，使农户可以更便捷地完成出租、转包、交易。

3.4 因地制宜合理利用土地

各地政府应当因地制宜、循序渐进指引农户合理利用土地，同时政府也应当通过专业的实地考察对地形特殊的土地进行土地整理，以保证土地环境更适合规模化种植经营。另外政府应当加大农地基础设施建设，进行合理规划合理利用，最大限度调动农业生产潜力。

4 结 论

总而言之，认真贯彻落实三权分置政策的实施对解决“三农”问题有着非常重要的推动作用。尽管当前该政策的实施还存在着很多瓶颈和障碍，但通过在加大三权分置政策的宣传和普及力度、建立完善三权分置的相关制度体系、加快建立土地流转市场服务体系、因地制宜合理利用土地等方面的不断完善和进步，丰富和拓展三权分置的具体形式，从而使三权分置政策的实施效果会逐步达到预期目标，推动土地生产力和现代农业的发展。

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