交通部 研究完善重大节假日小型客车免费通行政策

杨雪梅

[摘要]对重大节假日高速公路小型客车免费政策提出了问题与质疑，认为政策出台程序缺乏法律依据；侵犯了调整公路经营企业的权利；违反了公平原则；使高速公路设施毁损严重，使用寿命缩短；大量事故发生，增加了交通管理的难度。提出了优化方案：建议将重大节假日期间的免费对象调整为七座以上大、中型客车而非小型客车；科学推行高速公路差异化收费优惠政策和ETC卡优惠，在一定范围内给予企业优惠价格的自主决定权，探索更科学的收费标准定价方法和模式；通过配发免费券的方式对小型客车的免费方式进行调整。

[关键词]高速公路；节假日；免费政策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201818036

2012年7月24日，国务院印发了《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》，决定自2012年国庆长假开始，对行驶收费公路的七座及以下小型载客汽车，在春节、清明节、劳动节、国庆节等四个法定节假日及其连休日，实行免费通行政策。免费政策实施以来，在一定时间内，收费站的拥堵现象有所缓解，公众的出行成本有所降低，促进了旅游产业的发展，刺激了国内消费，从一定程度上拉动了经济增长，但随着社会经济的发展，免费政策带来的负面影响日益加剧。文章根据目前的经济政治环境从免费政策的实施影响、产生的问题与质疑和优化措施进行分析。

1免费政策的实施影响

11积极影响

免费政策出台后，收费站的交通拥堵得到了一定程度的缓解，降低了公众节假日出行成本，促进了旅游业、汽车业等行业的发展，对刺激消费、拉动内需起到了积极作用。据国家统计局数据，第一个免费的节假日2012年国庆节期间，全国共接待游客425亿人次，比2011年增长409%，实现旅游收入2105亿元，其中自驾游旅客占全部游客数量的55%～70%。在免费政策的带动下，旅游业获得了迅速的发展，同时相应的餐饮服务住宿等服务业也飞速发展。因为免费政策的刺激，旅游业和汽车业迅速发展，成为拉动经济增长的很重要的方式之一。

12负面影响

免费政策实施以后，交通流量迅速上升，交通事故和大规模拥堵随之出现。2012年至2017年免费节假日期间的交通流量一直处于上升状态，虽然出行成本便宜了，但是拥挤不堪的高速公路也大大降低了旅游者的旅游体验。同时高速经营企业收费大幅减少，收费公路亏损加剧。高速公路亏损从2013年的618亿元攀升至2016年的38217亿元，在4年的时间里亏损金额上涨了5倍多。从全国12万多公里的高速公路情况看，大概1/3的高速公路处于亏损状态。

2免费政策产生的问题与质疑

21政策出台程序缺乏法律依据

依法设立的高速公路经过法定程序的审批取得收费权，可以依法收取车辆通行费。根据《立法法》第8条的规定，高速公路收费既然是对非国有财产的征收，无疑应当是法律保留的事项，应该只能由法律规定。根据《公路法》和《收费公路管理条例》等相关法律法规，并无重大节假日免缴高速公路通行费的规定，以国务院文件的形式要求高速公路经营企业免收通行费，缺乏法律依据，也给经营者造成不合理的负担。

22侵犯了高速公路经营企业的权利

目前，我国高速公路建设的投融资以财政投资、间接融资、直接融资和BOT融资模式或PPP模式等方式构成。在引入私人资本，公共服务民营化的过程中，权益归属遵循“谁投资谁受益”的原则。但是，免费政策侵犯了高速公路经营企业的收费权而未给予相应的补偿制度。

23违反了公平的原则

免费政策作为一项惠民政策，针对的对象是七座以下的小型客车，受益者是生活已迈入小康水平的“有车一族”，作为高速公路的其他使用者，对于无车一族，收入较低，出行主要靠公共交通的弱势群体，以及货车驾驶员并不在惠及车型范围内，无法享受免费政策带来的好处。而且，在不仅不能享受福利的同时，还需付出时间和油耗增加等代价——由于免费政策的实施引起车流量的剧增而导致的高速公路拥堵、交通時间的延长、交通环境的恶化等问题。

24高速公路设施毁损严重，使用寿命缩短

免费政策刺激小客车通过高速公路出行，导致四大节假日“脉冲式”高峰交通量，部分路段免费后交通量远远超过修建时的设计通行能力，造成高速公路的严重拥堵和公路设施的超负荷运转。高速公路免费通行期间，一些车辆驾驶人无成本使用高速公路，没有保护高速公路设施的意识，不仅造成拥堵降低了高速公路通行效率，而且还导致大量高速公路设施遭到不同程度的毁坏。大范围的堵车情况导致一些乘客的生活问题得不到解决，于是就出现了众多破坏高速公路设施损坏现象，埋下了安全隐患，缩短了高速公路使用寿命。

25大量事故发生，增加了交通管理的难度

我国汽车保有量每年都在大幅度增加，因为免费政策的实行，很多人都选择在长假期间带上家人自驾游，造成公路上行驶的私家车急剧增多。其中不乏有部分刚刚获得驾驶执照的人，经验较少，对车况和路况都不熟悉，稍有不甚，极易发生车祸，引发交通事故。节假日期间，举家开车外出或到景点游玩，对当地路况不熟悉而导致事故多发。加之，高速公路因为节假日免费，拥堵严重，一旦发生事故，形成恶性循环，会加剧拥堵，整个交通形势变得更加严峻，对交通管理增加了难度。

26免费政策背离环保理念，也不利于经济的良性发展

免费政策的受惠对象是七座以下的小客车，政策导向是鼓励民众自驾而非拼车、乘坐公共交通工具出行的负面作用，导致大面积拥堵、尾气排放增加等后果。随着人们生活水平的提高和消费观念的变化，旅游已成为大众化的一种消费，成为很多家庭的刚性需求，无须免费政策的刺激。反而因为免费政策的进一步刺激，导致集中旅游，其结果是前往景区的道路拥堵不堪，景区内人满为患，根本享受不到旅游的乐趣，并且由于拥堵会产生安全问题及破坏景区内部的生态环境。为了促进旅游业的发展，更需通过改革休假制度、加快发展旅游业的信息共享机制、建立新型旅游体系，而非通过免费政策来推动。

同时，免费政策也有碍于物流业降本增效，无助于供给侧结构改革。2010—2016年，全国社会物流总额从1254万亿元攀升至2297万亿元，实现1061%的年均复合增长率，总体社会物流需求呈增长态势。而免费政策不仅不能惠及物流业，反而因为拥堵导致节假日期间货车给小型客车让道，降低了物流业的效率，增加了物流成本，进而影响经济的发展。

3优化方案

31尽快完善相应的法律法规

在全面推进依法治国的大背景下，国家出台的政策应当于法有据，在法治框架内进行。因此，建议及时推进相关法律的修订，对于高速公路重大节假日免费政策给予法律上的确认。

32建议将重大节假日期间的免费对象调整为七座以上大、中型客车而非小型客车七座以上大、中型客车的乘客才属于收入较低的弱势群体，免费政策实施同时相应降低票价能更好地体现惠民政策，符合免费政策初衷的惠及民众、鼓励出游、拉动消费。鼓励民众乘坐大、中型客车还有利于节约能源保护环境，缓解交通压力，减少事故。现行的免费政策促使高速公路重大节假日期间车流量大增，交通拥堵，事故增多，不符合保护环境、节约资源和能源、可持续发展的国策。大中型客车实载乘客多，有利于节约能源，保护环境，缓解交通压力。而且大中型客车一般为客运企业所有，车辆管理和驾驶员管理制度比较完善，安全生产有所保障。

33科学推行高速公路差异化收费优惠政策和ETC卡优惠，在一定范围内给予企业优惠价格的自主决定权，探索更科学的收费标准定价方法和模式高速公路开展分时段差异化收费有利于分散车流，提高高峰時段高速公路的收费标准，降低低峰时段收费标准，改变现行各收费标准，可以吸引货车在低峰时段走高速公路，有利于降低物流企业的成本，也有助于减轻国道的压力，促进经济的发展。国外对此有一定经验，比如英国高速公路采取夜间打折模式。法国允许高速公路企业通过自主制定收费价格和优惠方式来吸引消费群体，不同的优惠政策既可以刺激消费，增加高速公路经营企业的收入，还能够促进高速公路通行费大打折，给消费者带来实惠。应该规定我国高速公路经营企业根据法律的规定享有自主制定高速公路通行费的权利。一方面，根据高速公路的商品属性，高速公路经营企业自主制定价格优惠政策，参与市场竞争，从而适应市场机制。另一方面，也有利于高速公路经营者加强管理，提高服务水平，促进高速公路行业的良性发展。

34通过配发免费券的方式对小型客车的免费方式进行调整建议取消重大节假日小型客车免费政策，而改为发给小型客车免费券。免费券的发行既延续了政府的惠民政策，同时也可以通过限定券的使用时间而避开节假日拥堵期。而且，为了保护高速公路投资者的权益，免费券可由政府财政买单或可限定在政府财政投资为主的高速公路段使用。

4结论

免费政策在实施初期，促进了旅游业、汽车业的发展，解决了收费站拥堵的问题，但随着社会的发展，ETC技术和手机支付等方式的应用，旅游业、汽车业的发展变革，物流业的快速发展，为了更好地惠及广大社会群体，更利于经济发展和交通环境，促进高速公路健康良性发展，为国民经济做出更大的贡献，免费政策亟须优化调整。