2016综合管廊建设学术研讨会在青岛召开

甘子玉+邱赛男+吴媛媛+辛宇辰+张紫漫

[摘 要]地下综合管廊的出现解决了传统地下管道存在的问题，拥有集约化管理，使用寿命长，减少道路的反复开挖等优点。地下综合管廊的投融资模式多样化，主要有政府全权投资模式、政企合资模式、政府与社会资本合作的模式。文章的目的是对比不同的投融资模式的特点，分析不同投融模式的适用条件，并且基于我国国情，对我国新型投融资模式进行改进和完善。

[关键词] 地下綜合管廊；政府全权出资模式；政府企业联合出资模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.03.026

1 文献综述

1.1 国外研究现状

Curiel指出：“市政政策制定者和建造工程师在提高城市公共设施管理和技术水平方面发挥了关键作用。随着城市地区的增长和人口数量的不断增加，可用地下空间不断减少。原来粗放式的建设技术以及管理水平已经不能满足发展的需要。管廊作为一种创新性的技术，可以很好地解决这个问题，综合管廊的建设成为一种不可避免的趋势。”但是目前在我国城市地下管廊的建设还处于起步阶段，建设过程中的投融资模式如何选择成了关键性问题。凯文等提出政府可以通过相关政策引导社会资本参与基础设施的建设。詹姆森认为政府必须通过宏观调控进行监管，才能维护公众的利益。达霖·格里姆赛和莫文·K.刘易斯详细论述了框架协议的构造以及合作关系中变量的引入等。

日本是目前世界上地下管廊技术最先进的国家，地下管廊建设开始于1926年，日本学者佐藤秀一对地下管廊的设计理论进行了论述，并将欧洲和日本城市地下管廊的规划以及设计经验进行了系统的整理，让理论高度得到了提升。

1.2 国内研究现状

城市地下综合管廊投融资模式国内研究现状分为以下方面。

1.2.1 政府全权出资

邱玉婷提出政府可以通过全权出资更好地控制地下管廊项目，并提高效率、降低风险，有效地降低管线单位的建设成本。因投资额巨大，加重了政府的财政负担和后期运营的风险，这种方法一般适用于财政状况较好的地区。张秋玲认为我国管廊建设因为起步比较晚，在各方面的理论以及实践经验都存在有严重的不足，所以在建设初期经常使用的模式就是“政府全权出资”模式，但是因为公共管廊的投资规模都比较大，并且建设的周期比较长，所以这种模式让政府的财政负担变得更加沉重。

1.2.2 政府与社会资本合作

孙云章通过分析“综合管廊项目运用PPP模式的可行性”，认为综合管廊的投融资主体是公共事业型企业，政府通过让渡经营权的形式向社会投资者购买社会公共产品服务，履行其作为政府的提供公共产品的职责，因此政府应与经营综合管廊的主体签署特许协议，规范政府与经营主体之间的权利和义务关系。

2 不同投融资模式分析与比较

2.1 政府全权出资模式

政府全权出资模式是指政府投资综合管廊建设的主体及设施，管线单位通过租用其中的空间自行铺设管线，所需费用包含政府的前期投资回报及后期维护管理费用。

从经济效益上看，这种投资规模较大、短时间收益较少、投资回报期长，因此很难吸引到社会资本。如果政府出资就可以避免融资困难和项目厌恶的问题。

但这种模式可能会加重政府财政负担，且后期运营风险较大。项目建成后，往往在后期运营和租赁方面遇到困难。还可能出现人员安置问题。

2.2 政府企业联合出资模式

政府和管线单位共同出资是国外综合管廊建设中最为常用的一种投资模式，也是发展最为成熟的一种投资模式。该模式下，政府和各管线单位共同成立项目公司，建设综合管廊。由政府划拨专项资金用作综合管廊建设，各个管线单位则是通过自有资金出资或者是向银行借贷的方式出资，联合投资进行综合管廊建设。综合管廊建成之后，由专业运营公司负责管廊的运营和维护，费用由政府和各管线单位共同分担，该模式的关键在于各方出资比例，合理在双方间分摊建设投资额。建设资金分摊采用“推定投资额模式”，即参与单位只负担传统铺设费用，政府承担不足部分。理论上各管线单位不会因财务负担过重，影响综合管廊的规划建设。

由于当下轨道交通建设中PPP模式为城市基础设施建设项目的投融资提供成功范例，因此在地下综合管廊的建设中仍将继续采用PPP模式进行市场化的投融资建设。该模式的特点是：双主体提供。一般情况下，基础设施是由政府提供的。但在该模式下，是公共部门与私人部门通过长期合作完成公共基础设施的建设；“政”“企”分开。政府部门从社会利益角度出发，根据民众的需求，处理公共部门与私人部门的关系，而由私人部门负责提供资金、技术、管理与服务，“政”“企”职责分明，各尽所能，互惠互利。

3 我国地下综合管廊投融资模式现状分析——以四平市为例

近年来，我国在地下综合管廊建设项目中主要采取政府与社会资本合作的投融资模式。四平市地下综合管廊建设工程作为国家重点试点项目采用PPP模式进行投融资。采用“存量转让+投资、建设、养护一体化+入廊单位付费+可行性缺口补贴”运作方式。依据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）文件精神，该类项目注册资本金最低比率为20%，由政府和社会投资人根据占股比例，以现金形式注入，其他资金由项目公司通过银行贷款等方式筹集。项目投资估算约为662122.62万元，通过公开招标方式采购社会资本，可使建设投资下浮15%～20%。中选的社会资本与市政府指定机构在四平市成立合资公司，其注册资金不少112560.85万元，双方股比8∶2。其余资金通过贷款方式筹得。

4 投融资模式政策建议

针对地下综合管廊投融资难的现状，大致可以区分为三类问题。一是社会资本对这一项目的投融资模式了解不够。二是社会企业对于投融资的风险心存怀疑。三是社会资本或企业的潜在的违约风险。针对这三种问题，分别对其提出政策建议。针对第一类问题，可以通过发行市政债券、发挥开发性金融作用、进行金融产品创新、拓宽集合投融资渠道等方式激励社会资本的投融资。最后，通过激励和惩罚机制设计在最大限度上减小企业违约的可能性，从而实现政府与社会资本有效的并行与合作。

参考文献：

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[2] 达霖·格里姆赛，莫文·K.刘易斯.公司合作伙伴关系：基础设施供给和项目投融资的全球革命 [M].北京：中国人民大学出版社，2008.

[3] 邱玉婷.我国城市综合管廊项目的投融资分析[D].上海：同济大学，2008.

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